Gestión e institucionalidad, el primer paso para enfrentar la crisis hídrica

Cuando se habla de soluciones para la crisis hídrica que sufre Chile, Paul Dourojeanni, líder en Gobernanza de Recursos Hídricos en la Fundación Chile (FCh), señala que la clave es mejorar la institucionalidad.

El experto afirma que entre los factores que generan la actual crisis hídrica en el país, el 44% se debe a un problema de gestión y gobernanza, lo que se ha traducido en una ausencia de lineamientos generales que direccionen la gestión del agua.

"Ha habido cinco políticas distintas en los últimos cuatro o cinco gobiernos, y esa es la primera falencia. El problema que han tenido es que han estado orientadas particularmente al cómo, en lugar del para qué", sostiene el experto.

El ejemplo de buenas prácticas a nivel internacional, incluyendo los casos de Australia, Israel y España, parte por esta definición de lineamientos generales, que ordenan las leyes y las instituciones, orientando las acciones que se llevan a cabo en las cuencas hidrográficas, desde donde se levantan las soluciones específicas. "Esa es la discusión que no hemos tenido en Chile, de forma ampliada, involucrando a todos los actores que tienen algo que decir. Al no involucrarlos, cada gobierno ha tenido su propia política operativa", explica.

En España los derechos de agua se entregan según disponibilidad del recurso.

Además, Dourojeanni indica que Chile es el único país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que carece de un organismo de cuenca que gestione desde el territorio, lo que "hace que todos los organismos locales estén desarrollando las ideas por sus propios caminos, y muchas veces se cruzan y se topan entre ellos".

En relación a los derechos de agua, comenta que los países de referencia disponen de mecanismos de prorrateo, donde el recurso se distribuye en función del volumen de agua que estará disponible en la cuenca, proporcionalmente a sus derechos de propiedad. "Si baja la cantidad de agua disponible, todos nos bajamos el volumen de agua de acuerdo a la disponibilidad", precisa.

Hoy miércoles Escenarios Hídricos 2030 -iniciativa coordinada por Fundación Chile, Fundación Futuro Latinoamericano y Fundación Avina, en la que participan 700 personas de 370 organizaciones y empresas- presentará su propuesta de institucionalidad para la gestión de los recursos hídricos en Chile.

Israel: Autoridad Nacional del Agua

Israel es un país que destaca por el manejo de sus recursos hídricos. "Somos afortunados de tener un país sin agua, porque la necesidad nos hizo pensar desde el principio en cómo gestionarlo", afirma Olga Slepner, consejera del director general de la Autoridad Nacional del Agua de Israel.

El pequeño país del medio oriente no tiene Constitución. Los lineamientos generales para la gestión hídrica están establecidos en la Ley del Agua de 1959, que señala que "el agua pertenece al público y es gestionada por el Estado para el público y para el desarrollo del país".

Slepner explica que la Autoridad Nacional del Agua es un organismo autónomo de alto nivel técnico que comenzó a operar en 2007, tras una enmienda a la Ley del Agua. "El mayor cambio de paradigma fue que la gestión del sector hídrico como modelo tenía que cambiar, y todas las autoridades que estaban divididas en diferentes ministerios debían estar, primero que nada, en un organismo, y este no debía ser político", dice.

En línea con el carácter de bien público que legalmente tiene el recurso hídrico en ese país, la consejera asegura que "puedes tener muchas propiedades y tener agua sobre ellas o bajo ellas, y no puedes usarla sin la licencia específica que dispone dónde y cómo utilizarla de forma anual. Esto nos permite mirar al sistema como un todo y ejecutar decisiones en conformidad".

Dentro de la Autoridad del Agua, el órgano que toma las decisiones es el Consejo del Agua, compuesto por un presidente, dos representantes públicos y un representante de cada ministerio con relevancia en el recurso hídrico: Agricultura, Energía, Interior, Medio Ambiente y Finanzas.

Este organismo tiene potestad para gestionar el recurso con libertad y perspectiva de largo plazo. El único aspecto hídrico que escapa a sus facultades es la calidad del agua potable, resorte del Ministerio de Salud.

La reforma implicó el fin de la dependencia del Ministerio de Finanzas, el que estaba sujeto a definiciones anuales y derivaciones del gasto a otros presupuestos también demandantes como Salud o Educación.

Hoy, la gestión del agua se financia a sí misma y eso le permite una independencia que resulta relevante en el escenario actual de cambio climático. "Puedo decir que ha funcionado al 100%", afirma Slepner. "La población no sintió que estábamos en sequía. Solo vieron que había menos lluvia, pero nada en la oferta de agua", dice sobre los últimos cinco años consecutivos de estrés hídrico en el país.

La Autoridad Nacional del Agua gestiona las fuentes alternativas del recurso, como las aguas servidas tratadas y la desalinizada, las que incluyen asociaciones público-privadas. Esto ha permitido a Israel tomar distancia de su dependencia del Mar de Galilea, la única cuenca hidrográfica a la que tiene acceso.

De acuerdo con la medición hecha por el organismo en 2014, un 45% de la oferta corresponde a agua natural potable y un 18% a desalinizada. Para 2050, proyectan que la proporción de esta última ascienda a 27%, con la oferta de la primera reduciéndose a un 40%.

España: prioridades de usos

España tiene desde 1985 la Ley de Agua, una normativa de carácter vinculante que establece el agua como un bien de dominio público estatal, incluyendo las superficiales, subterráneas y las desaladas desde el océano.

La regulación define que la gestión -que puede ser privada en algunos casos- se realiza por cuencas hidrográficas y que si esa cuenca pasa por varias comunidades autónomas -o sea, regiones- son administradas por el Estado a través de una autoridad denominada Confederación Hidrográfica que responde jerárquicamente al Ministerio del Medio Ambiente.

Estanislao Arana, abogado y director académico del Foro de la Economía del Agua -iniciativa de origen español en Chile, auspiciada por varias universidades de España-, comenta que cada cuatro años se realiza un Plan Hidrológico que fija los derechos del mercado de aguas para los usuarios.

Los derechos de agua son concedidos a diferentes usuarios a través de una concesión otorgada por la administración, cuya duración es "técnicamente" por 75 años, pero la administración se reserva una serie de poderes para intervenir en caso de que las circunstancias físicas y ambientales cambien. "Es decir que la administración maneja con cierta capacidad discrecional ese tiempo y esa extensión de los derechos de agua, porque es la titular, la administración es la dueña", explica Arana.

De esta manera, los usos de agua están organizados por prioridades. Primero es el abastecimiento para consumo humano, luego regadío y uso agrario, siguen los industriales producción de energía eléctrica, acuicultura, entre otros. En el caso de que haya menos disponibilidad de agua, se prioriza siempre este orden y en el caso de que se "requiera expropiar derechos de algunos usuarios, son indemnizados por la administración.

El abogado explica que la renovación de los planes es un proceso de continua mejora y de conflicto. "Si tienes concesiones de agua por 75 años y ahora resulta que lo que se te concedió hace 75 años ya no es posible porque hay menos agua, lógicamente entre todos tenemos que ir renunciando a parte de los derechos que teníamos concedidos", señala.

Afirma que España ha sido pionera en la regulación institucional del agua y que, en su opinión, el modelo en general es "enteramente positivo". Sin embargo, sostiene que todavía queda por mejorar el establecimiento de caudales ecológicos y de las organizaciones encargadas de velar por el cumplimiento de las normativas.

No obstante, asegura que lo que mejor funciona del modelo es "el respeto por los poderes que tiene la administración para corregir y repartir mejor esa agua tan escasa".

Australia: Cuencas administradas por cada estado

Hace más de 20 años que Australia viene enfrentando sequías. Las primeras empezaron en los 90 y la más grande ocurrió a principios de este siglo, y se conoció como la sequía del Milenio.

Según Todd Mercer, embajador de Australia en Chile, este es el "continente más seco del mundo" y las crisis hídricas golpearon a las principales ciudades del país y a la agricultura, gatillando reformas en la institucionalidad y manejo del agua.

En Australia el agua pertenece a los estados -a nivel federal y no nacional- donde cada estado es dueño del recurso, por lo tanto, otorga los derechos a los usuarios, calcula la disponibilidad de agua que habrá y define los usos prioritarios. A mediados de los 90 se otorgaban estos derechos a perpetuidad, pero tras la reforma esto depende de la cantidad de agua disponible y en caso de sequía, se pueden reducir a cambio de compensaciones a los usuarios.

"Eso quiere decir que no es algo fijo y eso implica que cuando hay abundante agua, tienen derecho a más agua y cuando hay sequía reciben menos. Es ajustable, tomando en cuenta cómo se van desarrollando nuestros conocimientos sobre lo que es sostenible y lo que no", explica Mercer.

La sequía del Milenio afectó principalmente a la cuenca Murray Darling, que corresponde a dos ríos y cinco de los seis estados de Australia, además de ser la encargada del 60% de la irrigación a nivel nacional, convirtiéndola "económicamente en la cuenca más importante del país", cuenta Mercer.

Fue durante el peak de esa sequía que se cambió la forma de gestión hídrica de la cuenca. Si bien institucionalmente cada cuenca depende de su estado y sus jurisdicciones, en 2008 se creó la Autoridad de la cuenca de Murray-Darling, un organismo nacional que coordina y administra sus aguas.

Acerca de cómo estos cambios en la institucionalidad hídrica han afectado a la gestión del agua, Mercer apunta a que "hemos llegado a un consenso positivo, pero también sabemos que con el cambio climático, el estrés hídrico, va a ser cada vez más importante la coordinación y la búsqueda de soluciones innovadoras".

Periodismo de Soluciones

En esta edición, DF incluye un nuevo artículo de la serie de "Periodismo de soluciones".Este concepto da cuenta de una tendencia que busca poner en primer plano acciones que están dando resultados en resolver distintos problemas sociales y económicos.